La ley de amnistía aprobada por las Cortes Generales fue discutida por el poder judicial antes incluso de su aprobación por las Cortes Generales. Forman ya parte de lo insólito aquellas concentraciones de jueces revestidos con sus togas en las puertas de sus juzgados rechazando una norma en tramitación. No faltaron tampoco testimonios de jueces y magistrados mostrando su desacuerdo con una ley que la Constitución les obligaba a aplicar. En este contexto, no era de extrañar que algunos tribunales encontraran en la cuestión prejudicial el instrumento para plantear sus dudas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre la compatibilidad de la ley de amnistía con el Derecho europeo. Así, abocados a tener que amnistiar a quienes habían sido juzgados por delitos de terrorismo y malversación por hechos cometidos en el marco del proceso independentista, la Audiencia Nacional y el Tribunal de Cuentas encontraron en esta fórmula de cooperación judicial el mecanismo adecuado para suspender los procesos y dejar la aplicación de la amnistía en suspenso hasta obtener la respuesta final del Tribunal de Luxemburgo. Y esta respuesta llegó el pasado 16 de julio.
Las dos sentencias del TJUE permiten concluir de manera indubitada la compatibilidad de la ley de amnistía con el Derecho de la Unión Europea
La ley de amnistía aprobada por las Cortes Generales fue discutida por el poder judicial antes incluso de su aprobación por las Cortes Generales. Forman ya parte de lo insólito aquellas concentraciones de jueces revestidos con sus togas en las puertas de sus juzgados rechazando una norma en tramitación. No faltaron tampoco testimonios de jueces y magistrados mostrando su desacuerdo con una ley que la Constitución les obligaba a aplicar. En este contexto, no era de extrañar que algunos tribunales encontraran en la cuestión prejudicial el instrumento para plantear sus dudas al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) sobre la compatibilidad de la ley de amnistía con el Derecho europeo. Así, abocados a tener que amnistiar a quienes habían sido juzgados por delitos de terrorismo y malversación por hechos cometidos en el marco del proceso independentista, la Audiencia Nacional y el Tribunal de Cuentas encontraron en esta fórmula de cooperación judicial el mecanismo adecuado para suspender los procesos y dejar la aplicación de la amnistía en suspenso hasta obtener la respuesta final del Tribunal de Luxemburgo. Y esta respuesta llegó el pasado 16 de julio.
Las dos sentencias del TJUE permiten concluir de manera indubitada la compatibilidad de la ley de amnistía con el Derecho de la Unión Europea en similares términos a los que el Abogado General ya había anticipado en sus conclusiones generales presentadas el 13 de noviembre del año pasado. Las cuestiones prejudiciales que han dado lugar a estos pronunciamientos del Tribunal de Luxemburgo se enmarcan en dos procesos judiciales muy diferentes. El primero se sustancia en la Audiencia Nacional y afecta a 12 personas integrantes de los llamados Comités de Defensa de la República (CDR) a los que se cuestiona la aplicación de la amnistía por los delitos cometidos de pertenencia a organización terrorista, así como de tenencia, depósito y fabricación de sustancias o aparatos explosivos e inflamables o de sus competentes, de carácter terrorista. El segundo proceso se desarrolla ante el Tribunal de Cuentas y en él se dilucida si la amnistía se aplica a quienes cometieron un daño en el patrimonio público de la Generalitat derivado de los gastos destinados a la realización del referéndum ilegal del 1 de octubre de 2017, así como de aquellos otros gastos destinados a desarrollar una acción exterior de la Generalitat durante los ejercicios 2011 y 2017. Una vez conocida la posición firme del TJUE, la Audiencia Nacional y el Tribunal de Cuentas deberán retomar sus procesos respectivos y aplicar la ley de amnistía, excluyendo, en consecuencia, cualquier atisbo de responsabilidad penal y contable. En este contexto, si atendemos a la contundencia con la que el TJUE ha articulado sus argumentos, el fallo no parece dejar margen a los tribunales nacionales para la discusión jurídica. Veamos cada uno de los asuntos con más detalle.
Por un lado, la ley de amnistía excluye de su aplicación los delitos de terrorismo siempre que estos hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos. La citada ley no precisa cuál es el límite en el que ha de establecerse la gravedad de la violación para que esta pueda considerarse como susceptible de ser amnistiada, algo que, sin embargo, no quebranta las exigencias del principio de seguridad jurídica a juicio del tribunal europeo. El TJUE no cree que la ley de amnistía comprometa el efecto útil de la Directiva de terrorismo. De hecho, la norma no contempla como amnistiables aquellos actos que hayan causado de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos, en particular los contemplados en el artículo 2 (derecho a la vida) y 3 (derecho a no sufrir tortura o tratos humanos o degradantes) del Convenio Europeo de Derechos Humanos y en el Derecho Internacional Humanitario.
El Tribunal recuerda, además, cómo la propia ley de amnistía señala que corresponde a los órganos jurisdiccionales competentes identificar los actos concretos que quedan excluidos de la amnistía. ¿Implica esta afirmación de la sentencia que el TJUE concede cierto margen de actuación a la Audiencia Nacional para excluir la aplicación de la ley al caso concreto? No lo creo. Y eso porque el Tribunal añade que, en las circunstancias descritas, “la extinción de la responsabilidad que establece la ley, aprobada para reducir tensiones institucionales y políticas y facilitar un escenario de reconciliación (…) no compromete el efecto útil de la citada Directiva” (apartado 75). Más aún, el mismo Tribunal entiende que esos conceptos vinculados con la intención, la causalidad y la gravedad de una violación de derechos humanos apuntados por la norma no pueden plantear dificultades de aplicación a los órganos jurisdiccionales nacionales “a fin, en su caso, de excluir un acto de beneficio de la amnistía”. Con todo y habida cuenta de los precedentes, tampoco habría que descartar alguna pirueta judicial de último recurso.
La sentencia del TJUE tampoco aprecia en la ley de amnistía una vulneración del principio de primacía del Derecho de la Unión o del principio de cooperación leal, que obliga a los Estados miembros a abstenerse de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión. Tampoco constata una vulneración de los principios de igualdad de trato y de no discriminación al señalar cómo el contexto en el que se cometen los delitos (movimiento en favor de la independencia de Cataluña) y la finalidad de la ley de amnistía (favorecer la reconciliación política en el exclusivo contexto de un movimiento político particular) impiden una comparación con aquellos delitos cometidos al margen de una circunstancia tan particular como la que justifica la propia ley de amnistía.
Por otro lado, la sentencia del TJUE en la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de Cuentas también considera la ley de amnistía compatible con el Derecho de la Unión en el mismo sentido que proponía en sus conclusiones el Abogado General. Para el TJUE, la extinción de la responsabilidad de quienes fueron acusados por malversación no afecta a los intereses financieros de la Unión. El Alto Tribunal sí encuentra un reparo al hecho de que la ley de amnistía imponga a los órganos jurisdiccionales nacionales la obligación de dictar en el plazo de dos meses una resolución de extinción de la responsabilidad contable y de alzar las medidas cautelares que se hayan acordado, aun cuando el TJUE no se haya pronunciado en caso de remisión judicial. Un reproche que tiene sentido, pero que, en todo caso, podría entenderse superado sin modificar la ley. Bastaría con apelar a la teoría de la interpretación conforme con el Derecho de la Unión Europea para que el órgano jurisdiccional nacional pudiera dejar en suspenso la decisión más allá de los dos meses hasta que se reciba la pertinente respuesta del TJUE. Una cuestión, en todo caso, menor a la vista de lo que estaba en juego.
Como tuve la oportunidad de señalar en estas mismas páginas (“Amnistía, jueces y Estado de derecho” en 2023), tramitar una ley de amnistía siempre es una acción política de riesgo y quien lo hace, movido o no por la coyuntura, no lo ignora. Tras los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y del TJUE, sabemos que esta ley, diseñada para procurar la normalización institucional tras un periodo de grave perturbación y favorecer el diálogo, el entendimiento y la convivencia, no solo es constitucionalmente válida, sino también respetuosa con las limitaciones que impone el Derecho de la Unión Europea al poder legislativo de los Estados miembros. Queda ahora en manos del poder judicial aplicar la norma en los términos y con la finalidad con la que fue concebida por el poder legislativo. ¿Qué dirán ahora quienes han visto en la amnistía no solo una acción contraria al ordenamiento jurídico nacional y europeo, sino un atentado contra la democracia o, más aún, una voladura del Estado de Derecho?
Mariola URREA CORRES
Catedrática de Derecho Internacional y de la Unión Europea y Vicerrectora de la Universidad Internacional Menéndez Pelayo
España en EL PAÍS
